LCB-FT et Prestataires de services sur actifs numériques à l’aune des travaux du GAFI : les contours d’une future réforme se précisent

Les articles L. 54-10-2 et suivants du Code monétaire et financier (« CMF »), issus de la Loi n°2019-486 relative à la croissance et la transformation des entreprises (« PACTE »), organisent le marché secondaire des actifs numériques, que sont les jetons mentionnés à l’article L. 552-2 du CMF et les crypto-monnaies. Dix services sur actifs numériques sont visés par l’article L. 54-10-2 du CMF. Si deux de ces services ne peuvent être prestés en France sans enregistrement préalable(1), tous peuvent, en revanche, faire l’objet d’un agrément optionnel délivré par l’Autorité des marchés financiers (« AMF ») dès lors que le candidat à l’agrément est établi en France(2). Cette dichotomie, au caractère inédit en droit bancaire et financier, traduit, en réalité, la volonté du législateur de la Loi PACTE de créer un cadre favorable au développement des activités sur crypto-actifs. Elle n’est toutefois pas sans conséquence au plan de la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme (« LCB-FT »).
Le Groupe d’action financière (« GAFI ») s’est saisi, dès 2015, du sujet portant sur la réglementation LCB-FT applicable à l’écosystème des crypto-actifs, centrant sa réflexion sur les crypto-monnaies(3). Ses travaux se sont enrichis à mesure que l’écosystème des crypto-actifs se développait : d’abord, en Octobre 2018, il révisa sa recommandation n°15 relative aux nouvelles technologies, fixant, dans le même temps, une définition des actifs virtuels et des prestataires de services sur actifs virtuels ; puis, en Juin 2019, il publia conjointement, d’une part, la note interprétative de la recommandation n°15(4), étant observé que les notes interprétatives font intégralement parties des recommandations que les membres du GAFI se sont engagés à suivre, et, d’autre part, le Guide for a risk based approch to virtual assets and virtual asset providers(5) qui complète les lignes directrices de cette organisation faitière en matière de LCB-FT.
Cette publication conjointe dessine, à peine un mois après l’entrée en vigueur de la Loi PACTE, les perspectives des réformes à venir. Celles-ci devraient avoir trait aussi bien au champ d’application de la réglementation LCB-FT (I) qu’à l’adaptation de cette réglementation aux caractéristiques des actifs numériques (II).

I. La révision du champ d’application de la réglementation LCB-FT

La note interprétative de la recommandation n°15 énonce que les prestataires de services sur actifs numériques (« PSAN ») doivent être soumis aux obligations LCB-FT, dont le respect est contrôlé par une autorité compétente, peu important l’activité qu’ils exercent. C’est la raison pour laquelle le GAFI exige, sans distinction, l’enregistrement ou l’agrément de ces prestataires, au moins dans le ou les Etats dans lesquels ils sont établis.
Marquées par des considérations pragmatiques, tant il est vrai que les activités sur actifs numériques sont dénuées d’ancrage territorial, et par la volonté de ne pas sur-transposer les exigences de la Directive (UE) 2018/843 du 30 mai 2018, dite 5ème directive anti-blanchiment, l’approche retenue par la Loi PACTE est substantiellement différente. Seuls les prestataires de « conservation pour le compte de tiers d’actifs numériques ou d’accès à des actifs numériques, le cas échéant sous la forme de clés cryptographiques privées, en vue de détenir, stocker et transférer des actifs numériques » et « d’achat ou de vente d’actifs numériques en monnaie ayant cours légal », préalablement enregistrés auprès de l’AMF, seront systématiquement soumis au respect des obligations LCB-FT, et placés sous la supervision de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution. C’est un véritable monopôle dont la violation est sanctionnée que le législateur institue au bénéfice des PSAN. Son objet est, entre autres, de garantir le respect systématique de la réglementation LCB-FT. Sur ce point donc, la France a adopté un régime pleinement conforme aux exigences du GAFI.
La future réforme portera, sans doute, sur le régime des prestataires établis en France qui fournissent un ou plusieurs des services listés au 3° à 5° de l’article L. 54-10-2 du CMF(6). Leur agrément n’étant qu’optionnel, il leur est possible d’exercer une de ces activités à titre professionnel sans agrément, ni enregistrement préalable. Ces prestataires peuvent ainsi s’établir en France, et prester leurs services par internet vers le reste du monde, sans être soumis aux obligations LCB-FT.
Les huit services concernés par ce régime sont pourtant compris dans la définition donnée par le GAFI des prestataires de services sur actifs virtuels(7), à l’égard desquels il exige un enregistrement ou un agrément préalable.
Or, en France, à défaut d’agrément, seules les dispositions du Code pénal peuvent trouver à s’appliquer. Le régime de contrôle ex ante propre aux dispositions du CMF, dont l’objet est de prévenir la réalisation du risque de blanchiment et de financement du terrorisme, se trouve écarté au profit d’un régime de sanction ex post une fois le risque réalisé. C’est de ce point de vue que la réforme devra être conduite

II. L’adaptation de la réglementation LCB-FT aux caractéristiques techniques des actifs numériques

Le Guide for a risk based approch to virtual assets and virtual asset providers adapte les exigences issues des 40 recommandations du GAFI aux actifs numériques. Il est particulièrement prolixe lorsqu’il s’agit de détailler les conséquences de la recommandation n°16 relative aux transferts de fonds sur les actifs numériques. De tels transferts sont réalisés, notamment, par les prestataires de transferts d’actifs numériques que le GAFI distingue des autres prestataires. Si la Loi PACTE ne distingue pas d’activité de transferts d’actifs numériques, le projet de décret d’application de cette loi énonce que la capacité d’effectuer de tels transferts est une particularité du service de conservation d’actifs numériques(8), pour la fourniture duquel l’enregistrement préalable est imposé.
A la lecture du Guide, le GAFI se fonde sur la réglementation des transferts de fonds traditionnels issue de la recommandation n°16, qui fut transposée en Europe par le Règlement (UE) 2015/847 du 20 mai 2015. Ses dispositions demeurent, en l’état, inapplicables aux PSAN(9), de sorte que les informations accompagnant les transferts d’actifs numériques ne sont pas réglementées. Le GAFI identifie ainsi les quelques adaptations qu’appellent les caractéristiques particulières des transferts d’actifs numériques, dont nous relèverons les principales : (i) ce sont des transferts qui sont par nature transfrontaliers (ii) souvent effectués du wallet d’un client donneur d’ordre vers le wallet d’un bénéficiaire(10), (iii) mais ils peuvent être effectués sans recours à l’intermédiation d’un prestataire teneur de wallet.
Ces trois principales caractéristiques supposent quelques modifications des dispositions du Règlement (UE) 2015/847 du 20 mai 2015. En premier lieu, les numéros de compte du donneur d’ordre et du bénéficiaire, qui accompagnent un transfert de fonds traditionnel, devraient être remplacés par l’identification des wallet du donneur d’ordre et du bénéficiaire. En deuxième lieu, la nature transfrontalière des transferts numériques suppose, à l’égard des PSAN européens, l’application des dispositions propres aux transferts de fonds vers l’extérieur de l’Union Européenne. Le PSAN du donneur d’ordre devrait recueillir, notamment, le nom du bénéficiaire du transfert. Mais, en troisième lieu, le GAFI relève que plus généralement que l’obtention des informations permettant d’identifier directement le donneur d’ordre et le bénéficiaire du transfert d’actifs numériques peut s’avérer complexe lorsque l’une des parties ne recourt pas à l’intermédiation d’un PSAN. Si c’est le cas du bénéficiaire, le PSAN du donneur d’ordre ne devrait pas être tenu d’identifier le bénéficiaire et de lui transmettre les informations qu’il détient sur son client. Néanmoins, le GAFI exige, lorsque c’est le donneur d’ordre qui ne recourt pas à l’intermédiation d’un PSAN, que le PSAN du bénéficiaire identifie le donneur d’ordre directement grâce aux informations collectées directement auprès de son client.

19ème RDV annuel de la LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT, le 17 octobre 2019 à Paris. Bénéficiez du retour d’expériences de vos pairs et d’éminents spécialistes.


Christophe Jacomin
Avocat Associé
LPA-CGR AVOCATS

1- L’article L. 54-10-3 du Code monétaire et financier dispose qu’« avant d’exercer leur activité, les prestataires des services mentionnés aux 1° et 2° de l’article L. 54-10-2 sont enregistrés par l’Autorité des marchés financiers […] ».
2- L’article L. 54-10-5 du Code monétaire et financier dispose que « pour la fourniture à titre de profession habituelle d’un ou plusieurs services mentionnés à l’article L. 54-10-2, les prestataires établis en France peuvent solliciter un agrément auprès de l’Autorité des marchés financiers […] ».
3- Groupe d’action Financière, Guidance for a risk-based approch to virtual currency, juin 2015 (uniquement disponible en anglais).
4- Groupe d’action Financière, The FATF Recommandations, version de juin 2019 (uniquement disponible en anglais).
5- Groupe d’action Financière, Guidance for a risk-based approch to virtual assets and virtual asset providers, juin 2019 (uniquement disponible en anglais).

6- Voir article L. 54-10-2 3° à 5° du Code monétaire et financier. Il s’agit précisément des services (i) d’échange d’actifs numériques contre d’autres actifs numériques (ii) d’exploitation d’une plateforme de négociation d’actifs numériques (iii) de réception et de transmission d’ordres sur actifs numériques pour le compte de tiers (iv) de gestion de portefeuille d’actifs numériques pour le compte de tiers (v) de conseil aux souscripteurs d’actifs numériques, et (vi) de prise ferme d’actifs numériques (vii) de placement garanti d’actifs numériques, et (viii) de placement non garanti d’actifs numériques.

7- Le glossaire annexé aux Recommandations du GAFI définit les prestataires de services sur actifs virtuels comme ceux qui exercent une ou plusieurs des activités suivantes : (i) échange entre actifs virtuels et monnaie fiduciaire, (ii) échange entre une ou plusieurs formes d’actifs virtuels, (iii) transfert d’actifs virtuels, (iv) conservation et/ou administration d’actifs virtuels ou d’instruments permettant le contrôle d’actifs virtuels (v) participation à et prestation de services financiers liés à l’offre d’un émetteur et/ou à la vente d’actifs virtuels.
8- Autorité des marchés financiers, Prestataires de services sur actifs numériques : présentation des projets de textes d’application de la Loi PACTE, avril 2019.
9- Les dispositions du Chapitre I du Titre 6 du Libre V du Code monétaire et financier auxquelles sont soumis les prestataires de services sur actifs numériques ne reprennent pas celles du Règlement (UE) 2015/847 du 20 mai 2015.
10- Voir la contribution de Richard Baron dans « Blockchain et droit », Frank Marmoz, Dalloz, janvier 2019 : dans le cas du bitcoin par exemple « deux utilisateurs doivent tout d’abord disposer d’un logiciel de portefeuille, communément appelé wallet », p.11.