« Réflexions sur les clauses de désignation : du Conseil constitutionnel au Comité européen des droits sociaux… »

Extrait

La décision rendue par le Comité européen des droits sociaux mérite une attention particulière. En faisant le choix de tenir pour équivalent liberté d’entreprendre et droit à la négociation collective, le Comité trace une voie d’articulation inédite entre deux principes de justice relevant d’ordres axiologiques distincts (valeur marchande et valeur civique). Surtout, l’usage qui est fait dans cette décision du jugement de proportionnalité dessine, à l’adresse de l’Etat-législateur, des figures possibles pour réorganiser au mieux le droit des solidarités professionnelles.


Depuis les années 2000, le droit applicable aux garanties collectives complémentaires est aux prises avec une instabilité foncière, que l’on évoque son élaboration, sa teneur et même, depuis les ordonnances Macron du 22 septembre 2017[1], sa place au sein de l’ordonnancement juridique. Dit autrement, les règles communautaires de solvabilité[2], les contentieux relatifs aux clauses de désignation[3] comme l’obligation de généralisation faite aux employeurs de couvrir leurs salariés par des contrats de couverture complémentaire santé, issue de la loi du 14 juin 2013[4], ou encore la modification récente de la hiérarchie des normes conventionnelles issues des ordonnances sont venus, en une vingtaine d’années à peine, bouleverser l’ensemble des règles applicables à la protection sociale complémentaire.

La teneur des règles est sans cesse en mouvement, pourvu d’une forte instabilité conduisant certains auteurs à qualifier la situation de « grand désordre »[5] et à débattre de la fonction instrumentale désormais conférée à la négociation collective, en particulier depuis l’adoption des nombreux décrets relatifs aux contrats collectifs obligatoires pour la prise en charge des frais de santé[6]. Cette instabilité juridique se matérialise ainsi dans le contenu mouvant des règles applicables et trouve sa cause déterminante dans l’incertitude qui affecte désormais les assises juridiques des garanties collectives de protection sociale complémentaire.

Or, à la suite d’une réclamation collective déposée par le Syndicat Force Ouvrière, le Comité européen des droits sociaux (CEDS), en charge d’assurer le respect des engagements pris par les Etats signataires de la Charte des droits sociaux fondamentaux, a décidé le 3 juillet 2018[7], que « l’interdiction générale des clauses de désignation » – issue de l’article L. 912-1 modifié du Code de la sécurité sociale (CSS) – constituait « une ingérence qui n’est pas proportionnée[8] au but légitime poursuivi ». « Pareille restriction ne peut dès lors être considérée comme nécessaire dans une société démocratique au sens de l’article G », et ainsi conclure à une violation de l’article 6§2 de la Charte des droits sociaux fondamentaux.

La décision du Comité d’experts aboutit au résultat quasi-inverse de celui obtenu par le Conseil constitutionnel, le 13 juin 2013, qui avait jugé, les dispositions de l’art. L. 912-1 du CSS autorisant les clauses de désignation, contraires à la Constitution comme portant, au regard de l’objectif légitime poursuivi, une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre et à la liberté contractuelle des employeurs. Restera-t-elle une décision singulière qui souffrira en outre des limites juridiques classiques des décisions rendues par le CEDS, en raison notamment de leur caractère non exécutoire (même si quelques évolutions sont en cours)[9] ? Gageons qu’une partie des commentateurs, défenseurs du système des clauses de désignation la salueront, quand d’autres s’emploieront dans le même temps, à la rejeter.

Sur quels fondements juridiques peut-on construire des couvertures d’assurance qui pèsent sur le libre choix des employeurs pour organiser, dans le cadre de contrats d’assurance collectifs, une mutualisation des risques pour les salariés en complément de ceux pris en charge par le régime général de Sécurité sociale ? Telle est la question qui donne lieu à de vifs prenant la forme de jurisprudences (nationales[10] et européennes[11]), mais aussi d’avis (du Conseil d’Etat, de l’Autorité de la concurrence ou encore de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution)[12], exprimant chacun à leur tour, des appréciations différentes sur la teneur du droit applicable, la dernière interprétation émanant du CEDS, objet du présent commentaire.

Si cette décision ne mettra très certainement pas fin aux divergences, elle comporte néanmoins des énoncés inédits pour le raisonnement qui laissent penser qu’il est encore possible de dessiner d’une autre façon les rapports entre droit social et liberté d’entreprendre, entre objectifs non marchands et objectifs marchands. En effet, bien qu’il s’agisse, comme dans la décision du Conseil constitutionnel, de l’exercice d’un contrôle de proportionnalité, nous faisons l’hypothèse qu’il n’est pas de même nature. Cette différence dans l’usage de l’épreuve de proportionnalité nous renseigne sur la place que les interprètes ont souhaité donner aux valeurs mobilisables en matière de protection sociale complémentaire. Le débat n’est donc pas clos : il relève de choix démocratiques fondamentaux que l’Etat législateur doit réaliser pour configurer un système d’organisation des solidarités professionnelles.


[1] Ordonnance n° 2017-1385 du 22 septembre 2017, relative au renforcement de la négociation collective, JO du 23 septembre 2017, modifiant pour la matière concernée, notamment l’article L. 2253-1 du Code du travail.

[2] Directive 2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2009 sur l’accès aux activités de l’assurance et de la réassurance et leur exercice (solvabilité II), JO du 17 déc. 2009, L335/1 ; Directive 2002/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 mars 2002 modifiant la directive 79/267/CEE du Conseil en ce qui concerne l’exigence de marge de solvabilité des entreprises d’assurance vie, L 077 du 20 mars 2002, p. 0011.

[3] CJUE, 3 mars 2011, AG2R Prévoyance c/ Beaudout Père et Fils SARL ; CJUE, 17 déc. 2015, Unis Beaudout Père et Fils SARL, C-25/14 et C-26/14 ; Cass. Soc. n° 11-18.556 du 27 nov. 2012.

[4] Loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi, JO du 16 juin 2013. p. 9958.

[5] G. Briens, « Les nouvelles désorientations de la négociation de la protection sociale complémentaire », RDSS 2014.610 ; F. Kessler « La notion de « contrat en cours » en droit de la prévoyance : le chaos jurisprudentiel », RDSS 2014. 962 ; Dans la presse, on voit apparaître les mots de « tsunami », de « bombe atomique » (les Echos, 14 et 15 juin 2013).

[6] V. les différents décrets sur les contrats responsables :décret n° 2019-21 du 11 janvier 2019, visant à garantir un accès sans reste à charge à certains équipements d’optique, aides auditives et soins prothétiques dentaires, JO du 12 janv. 2019 ; décret n° 2014- 1374 du 18 novembre 2014, relatif au contenu des contrats d’assurance maladie complémentaires bénéficiant d’aides fiscales et sociales, JO du 19 nov. 2014 ; décret n° 2014-1025 du 8 septembre 2014, relatif aux garanties complémentaire santé des salariés mises en place en application de l’art. L. 911-7 du CSS ; décret n° 2014-1498 du 11 décembre 2014, relatif aux garanties présentant un haut degré de solidarité, JO du 13 déc. 2014 ; décret n° 2014- 1144 du 8 octobre 2014, relatif à la sélection des contrats d’assurance complémentaire de santé susceptibles de bénéficier du crédit d’impôt mentionné à l’art. L. 863-1 du CSS ; décret n° 2012-25 du 9 janvier 2012, relatif au caractère collectif et obligatoire des garanties de protection sociale complémentaire, JO du 11 janv. 2012 ; décret n° 2014-786 du 8 juill. 2014, relatif au caractère collectif et obligatoire des garanties de protection sociale complémentaire, JO du 10 juill. 2014.

[7] Décision sur le Bien-fondé, Confédération Générale du Travail Force ouvrière (FO) c. France, Réclamation n° 118/2015 ; décision adoptée le 3 juillet 2018 et publiée le 26 novembre 2018.

[8] C’est nous qui soulignons.

[9] A.-M. Tournepiche, « La dynamisation du droit au logement opposable par le Comité européen des droits sociaux », RDSS 20015.232 ; V. également, J. Mouly, « Le plafonnement des indemnités de licenciement injustifié devant le Comité européen des droits sociaux. Une condamnation de mauvais augure pour la « réforme Macron », Dr. Soc. 2017. 745. ; J.-M. Belorgey, « La Charte sociale du Conseil de l’Europe et son organe de régulation : le Comité européen des droits sociaux », RDSS 2007.226.

[10] Cons. const. n° 2013-672 DC du 13 juin 2013, JO du 16 juin 2013, p. 9976 ; Cons. const. n° 2013- DC du 19 déc. 2013, JO du 24 déc. 2013, p. 21069 ; n° 2016-742 DC du 22 déc. 2016, LFSS pour 2017.

[11] Notamment, CJCE 12 sept. 2000, Palvlov e.a., C-180/98, Rec. 1-6451 ; Albany, 21 sept. 1999, C-67/96, Rec. p. I-05751 ; CJCE 21 sept. 2000, Van Der Woode, C-222/98, Rec. I-07111 ; 5 mars 2009, Kattner Stahlbau, C-350/07, Rec. p-I 01513.

[12] CE, Ass. Avis n° 387895 du 26 sept. 2013, avis relatif à l’organisation de la protection complémentaire collective en matière de santé et de prévoyance ; Avis de l’Autorité de la concurrence n° 13-A-11 du 29 mars 2013, avis relatif aux effets de la concurrence de la généralisation de la couverture complémentaire collective des salariés en matière de prévoyance ; V aussiAvis n° 92-A-01 du 21 janvier 1992 ; ACPR, V. ses Rapports d’activité et notes sur la situation des assureurs après Solvabilité II.


Pour en savoir plus : 19ème RDV annuel de la Protection Sociale Complémentaire, le 21 et 22 Novembre 2019 à Paris.

Anne-Sophie GINON

Maitre de conférences HDR en droit privé à l’Université Paris Nanterre (IRERP)